Fokus ROMI.HR

/
Print - POTREBNA REVIZIJA DIJELOVA STRATEGIJE

POTREBNA REVIZIJA DIJELOVA STRATEGIJE

29. 2. 2016.
POTREBNA REVIZIJA DIJELOVA STRATEGIJE
Intervju s Ebenom Friedmanom i Majom Horvat, međunarodnim konzultantom i nacionalnom konzultanticom, o rezultatima prve evaluacije Nacionalne strategije za uključivanje Roma 2013. – 2020.
Razgovarao: Stojan Obradović

Još jedan razlog za zabrinutost iz praktične perspektive jest opći nedostatak jasnoće kad je riječ o vremenskom okviru za dovršetak provedbe mjera predviđenih Akcijskim planom. Treba ipak istaknuti kako nepostojanje funkcionalnog sustava praćenja na općoj razini, kao i konkretan problem u vidu otpora prikupljanju etnički disagregiranih podataka, otvaraju prostor za špekulacije da su institucije manje aktivne u provedbi Akcijskog plana nego što je to doista slučaj. S druge strane, ima i primjera u kojima uspješna provedba planiranih mjera može dovesti do rizika jačanja i/ili poticanja segregacije između romskog i neromskog stanovništva. No u svakom slučaju više je strateških područja (prostorno uređenje, stanovanje, zaštita okoliša te uključivanje u kulturni i društveni život) koje treba iznova razraditi i revidirati, a novi akcijski plan treba povezati s mogućnostima koje pružaju fondovi EU-a.

 

Evaluacija Nacionalne strategije za uključivanje Roma u RH 2013. – 2020. koju ste vi pripremili obavljena je zapravo samo dvije godine (ožujak 2015.) nakon početka njene provedbe. Tko je inicirao izradu evaluacije i koji su bili glavni motivi i razlozi da se relativno brzo pristupi i prvoj evaluaciji?

Izradu evaluacije inicirao je Ured Vlade RH za ljudska prava i prava nacionalnih manjina uz podršku Projektnog ureda Programa Ujedinjenih naroda za razvoj u Hrvatskoj. Nacionalna strategija za uključivanje Roma u RH 2013. – 2020. ističe se među ciljanim strategijama koje se oslanjaju na Okvir Europske unije za nacionalne strategije integracije Roma do 2020. godine po visokoj razini pažnje koja se posvećuje praćenju i evaluaciji. Povrh redovitog praćenja i godišnjeg izvještavanja o provedbi Nacionalne strategije, Nacionalna strategija predviđa da se evaluacije odvijaju približno svaku godinu i pol.

 

Je li dosad prijeđeno vrijeme u provedbi ove Strategije dovoljno za mjerodavne prosudbe njezina uspjeha?

Iako je rano da se kaže koliko je uspješna sama Strategija, možemo nešto reći na osnovi provedbe Akcijskog plana, koji služi realizaciji Strategije. Struktura Akcijskog plana i informacije prikupljene tijekom evaluacije navode na zaključak da ciljeve Akcijskog plana nije moguće u potpunosti ostvariti do 2015. godine, no proces evaluacije ipak je ponudio niz važnih uvida i preporuka za povećanje mogućnosti realizacije ciljeva Strategije do kraja provedbenog razdoblja.

 

Kako uopće ocjenjujete sadržajnu i organizacijsku kvalitetu hrvatske Strategije? Sadrži li možda Strategija već u svom konceptu određene probleme i nedostatke?

Iako je kvaliteta hrvatske Strategije relativno visoka, javljaju se određeni problemi konceptualne jasnoće, koji se također odražavaju u Akcijskom planu. Iako se manjak jasnoće u vezi s posebnim ciljevima ponekad i može razriješiti upućivanjem na dodatne definicije pružene u elaboraciji posebnih ciljeva, tome nije uvijek tako. Primjerice, u strateškom području ostvarivanja prava, posebni ciljevi 1 i 2 govore o "povećanju dostupnosti besplatne pravne pomoći Romima sukladno Zakonu o besplatnoj pravnoj pomoći" i "povećanju vidljivosti instrumenata besplatne pravne pomoći". Premda se ta dva cilja doimaju razumljivo sami po sebi, čini se da treći posebni cilj zapravo spaja prethodna dva posebna cilja, ne dodajući pritom ništa novo: "Podići razinu dostupnosti besplatne pravne pomoći Romima, osobito u slučaju postojanja sumnje da su žrtve diskriminacije povećanjem dostupnosti pomoći u ostvarivanju prava te povećanjem vidljivosti besplatne pravne pomoći". U ovom slučaju dodatna definicija posebnog cilja od slabe je koristi, tako da je i dalje nejasno što sadrži posebni cilj 3, a da nije već pokriveno posebnim ciljevima 1 i 2.

 

RIZIK JAČANJA SEGREGACIJE

Kakva je vaša ocjena pratećeg Akcijskog plana za provedbu Nacionalne strategije do 2015.?

Posebni strateški ciljevi po strateškim područjima u načelu su usklađeni s općim ciljevima tih područja, a mjere predviđene za svaki posebni cilj u načelu odgovaraju danom posebnom cilju. S druge strane, ima i slučajeva u kojima uspješna provedba planiranih mjera može dovesti do rizika jačanja i/ili poticanja segregacije između romskog i neromskog stanovništva.

Primjera radi, u strateškom području "Prostorno uređenje, stanovanje i zaštita okoliša" mjere planirane u okviru triju posebnih ciljeva za područje prostornog uređenja u skladu su s tim posebnim ciljevima, čije ostvarenje može pridonijeti poboljšanju kvalitete materijalnih uvjeta stanovanja Roma. No, u fokusiranju svih triju posebnih ciljeva na poboljšanje postojećih romskih naselja svodi se na minimalan mogući utjecaj tih posebnih ciljeva na smanjenje segregacije u stanovanju, pa time i na uključivanje Roma u šire društvo. Slično stanje može se uočiti i u području "zaštite okoliša". Nadalje, način na koji su pojmovno formulirana i definirana dva posebna cilja u tematskom području stanovanja otkriva određenu tenziju između uključivanja Roma s jedne strane i poboljšavanja uvjeta u romskim naseljima s druge.

U strateškom području "Uključivanje romske nacionalne manjine u kulturni i društveni život" tri mjere planirane u okviru posebnog cilja 1 dovode do rizika da se ugrozi jačanje "pozitivne percepcije romske kulture i identiteta unutar romske nacionalne manjine, unutar većinske populacije te društva u cjelini". Konkretnije govoreći, uspostavom posebnih kulturnih centara za Rome u područjima romskih naselja, što se po svemu sudeći opisuje mjerom 6.1.2, potencijalno bi se moglo dodatno ojačati postojeću segregaciju romskog i neromskog stanovništva. Istovremeno, usmjerenost mjera 6.1.3 i 6.1.4 na tradicijsku kulturu Roma navodi na zaključak da se kultura konceptualizira kao skup tradicija zamrznutih u vremenu, što bi moglo ugroziti prihvaćanje Roma kao jednakopravnih građana među neromskim stanovništvom koje danas živi bez bliskih kontakata sa suvremenim romskim stanovništvom.

U strukturi Akcijskog plana mogu se ujedno nazrijeti i konkretniji praktični problemi. Jedan takav primjer jest ponavljanje ciljeva Nacionalne strategije – koja pokriva osmogodišnje razdoblje od 2013. do 2020. godine – u Akcijskom planu bez prilagodbe, unatoč tome što Akcijski plan pokriva tek prve tri godine provedbe Nacionalne strategije. To navodi na zaključak da bi se uspješnom provedbom Akcijskog plana u potpunosti ostvarili ciljevi Nacionalne strategije, čime bi se dovela u pitanje svrha izrade akcijskog plana za razdoblje koje se razlikuje od razdoblja pokrivenog Nacionalnom strategijom. Jednako tako, to možemo doživjeti i kao uvodnu naznaku da je Akcijski plan pretjerano ambiciozan.

Još jedan razlog za zabrinutost iz praktične perspektive jest opći nedostatak jasnoće kad je riječ o vremenskom okviru za dovršetak provedbe mjera predviđenih Akcijskim planom. Konkretni krajnji rokovi određeni su za samo 19 od 128 mjera uključenih u Akcijski plan, pri čemu se za veliku većinu mjera planira provedba na kontinuiranoj osnovi.

 

PRIMJERI DOBRE PRAKSE

Kakva je opća ocjena dosadašnje provedbe ove Strategije? Na kojim se područjima uspjelo, a na kojima podbacilo? Gdje vidite glavne uzroke problema i otpora?

Teško je ukratko odgovoriti na ovo pitanje. No, treba istaknuti da je stanje tijekom evaluacije bilo takvo da su jedina područja Akcijskog plana u kojima su podaci o praćenju bili dostupni za sve mjere područja "Obrazovanje" i "Usklađenost programa s međunarodnim standardima te prihvaćenim ugovorima na području ljudskih i manjinskih prava". U nekoliko drugih područja podaci su bili nedostupni za većinu mjera pa je time bila i otežana sveobuhvatna ocjena njihove uspješnosti.

Načelno, stav koji je dominirao u svim obavljenim razgovorima, ali vidljiv i u analizi podataka o praćenju, bio je da se područje obrazovanja ističe kao ono s najviše pozitivnih pomaka. S druge strane, najviše kritika prikupljeno je u području zdravstva kad je riječ o pristupu provedbi i prikupljanju podataka. Treba ipak istaknuti kako je nepostojanje funkcionalnog sustava praćenja na općoj razini, kao i konkretan problem u vidu otpora prikupljanju etnički disagregiranih podataka, otvaraju prostor za špekulacije da su institucije manje aktivne u provedbi Akcijskog plana nego što je to doista slučaj.

 

Kako biste i sadržaj i provedbu hrvatske Strategije mogli ocijeniti u usporedbi s nekim drugim europskim zemljama?

Osam područja kroz koja je Nacionalna strategija strukturirana predstavljaju veći broj područja od uobičajenog u srodnim strategijama većine zemalja koje sudjeluju u Desetljeću za uključivanje Roma. Među trinaest zemalja sudionica Desetljeća za uključivanje Roma koje su usvojile Strategiju, jedino strategije Bosne i Hercegovine, Crne Gore i Srbije sadrže više od osam područja. U preostalim zemljama strategije su organizirane u pet do sedam područja.

Kad je riječ o tematskom rasponu, zajednički nazivnik svih strategija, pa tako i hrvatske Nacionalne strategije, četiri su prioritetna područja Desetljeća za uključivanje Roma: obrazovanje, zapošljavanje, zdravstvo i stanovanje. U deset od trinaest strategija postoji i poglavlje posvećeno kulturi Roma, pri čemu devet strategija uključuje poglavlje o suzbijanju diskriminacije. Razne zemlje na razne načine pristupaju pitanju socijalne skrbi, razrađujući to pitanje zajedno sa zdravstvenom zaštitom ili pak u sklopu posebnog poglavlja, a hrvatska Nacionalna strategija ističe se po tome što uključuje i poglavlje posvećeno prikupljanju statističkih podataka.

Što se provedbe tiče, budući da je stanje s podacima o ostvarivanju strategija drugih europskih zemalja u globalu slično situaciji u Hrvatskoj, usporedba nije moguća.

 

Što bi u Strategiji trebalo mijenjati? Je li potrebna, kakva i koliko žurna, određena revizija aktualne Strategije?

Strateška područja "Prostorno uređenje, stanovanje i zaštita okoliša" te "Uključivanje romske nacionalne manjine u kulturni i društveni život" potrebno je iznova razraditi kako bi se strateški ciljevi u tim područjima uskladili sa sveukupnom orijentacijom Nacionalne strategije na integraciju. U revidiranju strateškog područja "Prostorno uređenje, stanovanje i zaštita okoliša" treba uzeti u obzir dobru praksu iz Makedonije u vezi s etnički mješovitim socijalnim stanovanjem, kao i (buduća) iskustva iz najavljenoga pokusnog programa "intervencijskih planova" u odabranim ratom pogođenim manjim gradovima u Hrvatskoj (uključujući Beli Manastir i Dardu, u kojima živi značajna populacija Roma), kao i iz planirane provedbe planova sanacije za prostore devastirane nezakonitim građenjem. Revizija strateškog područja "Uključivanje romske nacionalne manjine u kulturni i društveni život" treba se osloniti na pozitivne primjere iz Srbije, Slovenije i Španjolske, u kojima se u nacionalnim strateškim dokumentima posvećenim Romima romska kultura tretira kao dinamična i raznolika. Prigodu za reviziju treba iskoristiti i u ostalim prioritetnim područjima koja će Radna skupina možebitno predložiti.

 

RIJEŠITI PROBLEME PRIKUPLJANJA PODATAKA

Mnogi koji su uključeni u realizaciju Strategije žale se da ne postoje odgovarajući podaci vezani za Rome i njihove probleme na osnovi kojih bi se mogle planirati odgovarajuće akcije i mjere. Jesu li te primjedbe osnovane? Koliko je to ključno za provedbu Strategije i kako taj problem prevladati?

Primjedbe jesu osnovane, a podaci vezani za Rome i njihove probleme nužni su za provedbu Strategije. Akcijski plan ne uključuje razradu praćenja provedbe u 48 posebnih ciljeva.

Od ukupno 111 pokazatelja definiranih u Akcijskom planu za posebne ciljeve, polazne vrijednosti pružene su za samo 11 utvrđenih pokazatelja. S praktičnoga gledišta, izostanak polaznih podataka znači da ostvarivanje velike većine posebnih ciljeva uključenih u Nacionalnu strategiju i Akcijski plan nije moguće mjeriti.

Nevoljkost nekih institucija da prikupljaju podatke o etničkoj pripadnosti trebalo bi prevladati kroz izravno rješavanje otvorenih pravnih pitanja. U tu svrhu valja uspostaviti radnu skupinu Povjerenstva za praćenje, pri čemu radna skupina treba uključiti i predstavnika Agencije za zaštitu osobnih podataka. Povrh toga, potrebno je pripremiti tematsko zasjedanje Povjerenstva za praćenje s prikladnom stručnom podrškom kako bi se ukazalo na izvedivost prikupljanja etničkih podataka u skladu sa standardima Europske unije o zaštiti podataka. Službeno mišljenje kojim bi se reflektirao zajednički dogovor u okviru radne skupine trebalo bi pružiti osnovu za institucije da se koriste postojećim tehničkim kapacitetima kroz širenje svojih postojećih internih podatkovnih sustava, potičući time sustavno prikupljanje podataka i izbjegavajući paralelne procese praćenja koji su trenutno prisutni u provedbi Nacionalne strategije i Akcijskog plana.

 

Kako poboljšati uspostavu stvarnih pokazatelja i mjerenja, što se također u procesu provedbe navodi kao značajan nedostatak?

Pokazatelji uključeni u idući akcijski plan trebali bi se pozabaviti i ishodima i rezultatima, kako bi se omogućila ocjena načina na koji provedba mjera utječe na Rome (umjesto puke procjene stupnja provedbe mjera).

Odabir pokazatelja trebao bi se zasnivati na pokusnom pristupu "Struktura – proces – rezultat" pod koordinacijom Agencije Europske unije za temeljna prava, orijentiranom na model pokazatelja zasnovan na pravima. U akcijski plan treba uključiti isključivo pokazatelje za koje su dostupne polazne vrijednosti u trenutku pripreme nacrta dokumenta, pri čemu po potrebi treba provesti ciljane studije prije same pripreme nacrta, kako bi se osigurala dostupnost relevantnih podataka. Gdje god je to moguće, pokazatelji trebaju uključiti ciljne vrijednosti, kako bi se jasno naznačio stupanj promjene koji se može smatrati zadovoljavajućim napretkom.

 

MJERITI UTJECAJ, A NE STUPANJ PROVEDBE MJERA

Očigledno je da većina lokalnih zajednica nije donijela svoje akcijske planove što im je bila obveza. Koliko to otežava provedbu i može li se uopće bez tih instrumenata napredovati?

Među dionicima s kojima su provedeni razgovori u okviru evaluacije dominira stav da usvajanje provedbenih dokumenata na regionalnoj i lokalnoj razini dosad nije značajnije utjecalo na položaj Roma u jedinicama samouprave pokrivenima tim dokumentima. Imajući u vidu tu činjenicu, djelotvorniji pristup mogao bi biti taj da institucije središnje razine koje su odgovorne za provedbu Akcijskog plana disagregiraju mjere predviđene Akcijskim planom na način da se pojedini aspekti prepuste regionalnim tijelima za daljnju disagregaciju na lokalnoj razini.

 

Kakva je uloga romskih udruga i institucija u planiranju i provođenju Strategije? Koliko „sudbina“ Strategije ovisi o njima i što je na tom planu nužno poduzimati?

Glavni kanal sudjelovanja romskih udruga i institucija u planiranju Strategije jest Povjerenstvo za praćenje provedbe Nacionalne strategije, u kojem Romi predstavljaju najmanje 8 od 17 članova. Kada je riječ o provođenju Strategije, neki dionici u evaluaciji uočavali su napredak u učestalosti i kvaliteti dijaloga između Vlade i romskih organizacija civilnog društva, dok su drugi pak tvrdili da se Rome najčešće ignorira ili instrumentalizira. Povrh toga, organizacijski kapacitet općenito i kapacitet za upravljanje financijama konkretno posebno se često spominju kao čimbenici koji ne ograničavaju samo sposobnost organizacija civilnog društva da iskoriste veću dostupnost izvora financiranja, nego i ulogu tih organizacija u koordinaciji dionika na lokalnoj razini, kao i u koordinaciji lokalne i regionalne razine s jedne strane te lokalne i središnje razine s druge.

Kako bi sudjelovanje romskih udruga i institucija bilo djelotvornije, treba povećati kapacitet Povjerenstva za aktivno uključivanje u praćenje provedbe Strategije i Akcijskog plana, i to širenjem članstva Radne skupine Povjerenstva, koja treba uključiti i vanjske stručnjake, barem tijekom pripreme godišnjih izvješća o praćenju.

Osim toga, članove vijeća romske nacionalne manjine trebalo bi uvesti u osnove praćenja i evaluacije, što bi predstavljalo osnovu za dobivanje njihovih mišljenja u vezi s godišnjim izvješćima o provedbi akcijskog plana.

 

NOVI AKCIJSKI PLAN POVEZATI S FONDOVIMA EU-A

Treba donijeti novi akcijski plan za provođenje Strategije. Kakav biste pristup savjetovali, što bi trebalo mijenjati, a što dodati? Kako podići njegovu operativnost i mjerljivost rezultata?

Potrebno je definirati prioritete među strateškim područjima, pri čemu u akcijski plan ne treba nužno uključiti sva strateška područja. Povrh toga, potrebno je definirati prioritete i unutar strateških područja, dodjeljivanjem konkretnih vremenskih okvira planiranim mjerama, čime bi se pokazala relativna žurnost kojom valja provoditi mjere. Nadalje, pri definiranju ciljeva potrebno je osigurati konceptualnu jasnoću, a ne oslanjati se na detaljno razrađene i odvojene definicije. Na kraju, novi akcijski plan treba uključiti jasne poveznice između planiranih mjera i dostupnosti financijske potpore EU-a, kako je to konkretizirano u odobrenom Operativnom programu Učinkoviti ljudski potencijali 2014. – 2020. i Operativnom programu Konkurentnost i kohezija 2014. – 2020.

 

Je li za provedbu ovakvih društvenih inicijativa i programa nužna šira društvena podrška, promjena društvene klime? Kako uključiti medije, obrazovni sustav, civilno društvo u najširem smislu?

Iako participativno doneseni i potvrđeni, Strategija i Akcijski plan u biti predstavljaju Vladinu inicijativu i obvezu. Najbolji način poticanja širokoga društvenog prihvaćanja Vladinih inicijativa za Rome jest uspješna provedba istih, a obrazovni sustav istodobno ima velik potencijal utjecanja na društvenu klimu i prihvaćanja vrijednosti društvene uključenosti. Civilno društvo, uključujući romske udruge, ali i udruge koje se bave pitanjima Roma, važni su partneri provedbe, gdje institucionalni dionici imaju ulogu osiguravanja sredstava i programa u kojima takve udruge mogu sudjelovati, ali i strateški potpomagati razvoj njihovih kapaciteta. Novi prostor za to konkretno se otvara kroz Operativni program Učinkoviti ljudski potencijali 2014. – 2020., kao instrument provedbe Europskoga socijalnog fonda. Uloga medija također je nedvojbeno važna. Uz širenje pozitivnog stava prema društvenoj integraciji, odmicanje od stereotipa, naglasak treba biti na isticanju rezultata, ne samo troškova ovakvih intervencija, sve u duhu zdrave kritičnosti prema postignutom, na sličan način kako je učinjeno i kroz ovu provedenu evaluaciju.

 

Kakve su dosadašnje reakcije na vaš Izvještaj (Evaluaciju)? Imate li informacija razmatraju li ga nadležne institucije i koriste li se njime? Očekujete li promjene i kada se planira nova evaluacija?

Povratne informacije dobivene za vrijeme i poslije verifikacijske radionice u travnju bile su načelno vrlo pozitivne te je moguće da će netko od nas dvoje kao stručnjaka sudjelovati u facilitiranju radnih skupina za izradu novog akcijskog plana kako bi se osigurala visoka razina povezanosti nalaza i preporuka evaluacije i novog ciklusa strateškog planiranja. Treba istaknuti da su svi sudionici u intervjuima obavljenim u sklopu evaluacije vrlo pozitivno ocijenili inicijativu Vladina ureda da s istom krene, pogotovo jer je evaluacija dosad bila prisutna samo u razvojnim intervencijama financiranim od stranih donatora. Prema Strategiji, druga evaluacija predviđena je za drugu polovicu 2016. godine, na kraju razdoblja pokrivenog Akcijskim planom te smo kao evaluacijski tim vrlo otvoreni ponovno sudjelovati u njenoj pripremi.

 
Povratak na Fokus