Fokus ROMI.HR

Ustavni zakon propustio je normirati eventualne sankcije i odgovornost za one jedinice koje to propuste učiniti. Na taj je način nositeljima izvršnih ovlasti jedinica samouprave zapravo ponuđen instrument odnosno mehanizam dobre volje da reguliraju rad VPNM što svakako nije poželjan oblik postupanja i u konačnici, kako pokazuju rezultati istraživanja, proizvodi veliku neravnotežu između jedinica samouprave i načina ispunjavanja ciljeva vezanih uz prava i slobode nacionalnih manjina putem njihovih izabranih tijela, vijeća i predstavnika. Suprotno principu spojenih posuda, jedinicama samouprave dodijeljen je mehanizam dobrovoljnosti kako u raspodjeljivanju sredstava za rad, tako i u mogućnosti razmatranja, ali ne i prihvaćanja mišljenja i prijedloga o odredbama koje se tiču prava i sloboda nacionalnih manjina. S druge strane, vijećima i predstavnicima dodijeljene su savjetodavne ovlasti bez izvršnog karaktera čime je stvoren asimetričan partnerski odnos proistekao iz odredbi Ustavnog zakona. Očigledno, istraživanjem se pokazala praksa temeljem koje valja porazmisliti o potrebi dorade ili izmjene pojedinih odredbi Ustavnog zakona, a koje se tiču preciznijeg i pravičnog definiranja uloga jedinica samouprave te vijeća i predstavnika nacionalnih manjina.

U okviru projekta „Potpora vijećima nacionalnih manjina na lokalnoj razini„ vodili ste i proveli istraživanje o preprekama provedbi Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina na lokalnoj razini. Što bi istaknuli kao ključne nalaze tog istraživanja?
Moglo bi se najopćenitije reći kako u ovome trenutku, i petnaestak godina nakon primjene Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (UZPNM) , zamjetno je više ograničavajućih faktora od onih u suprotnosti njima, koji bi pomagali vijećima i predstavnicima nacionalnih manjina (VPNM) da budu razvijena, funkcionalna i visoko cijenjena institucija, a UZPNM - sveobuhvatan i dosljedan zakon čije se odredbe u potpunosti poštuju. To, dakako, ne znači da ne postoji izvjestan napredak u vremenu od kada su vijeća i predstavnici nacionalnih manjina predstavljeni i birani, a zakon se našao u primjeni. Primjerice, pri procjeni doprinosa UZPNM na poboljšanje položaja nacionalnih manjina u lokalnoj zajednici može se primjetiti natpolovično slaganje ispitanih poduzoraka (jedinice lokalne i područne – regionalne  samouprave JLP(R)S, organizacije civilnog društva OCD) s izvjesnim pozitivnim pomacima u području njegove primjene u korist boljeg položaja pripadnika nacionalnih manjina. No također se pokazalo kako u ovoj ocjeni prednjače predstavnici jedinica samouprave pripisujući mu u pravilu veći doprinos od članova organizacija civilnog društva.
 
Pored spomenutog, još se jedan od nalaza najopćenitije razine iskristalizirao ovim empirijskim istraživanjem kao konceptualno važan i ključan nalaz.

Naime, neka od dosadašnjih istraživanja i projekata provedenih u ovom području, pokazala su kako se među ograničavajućim faktorima, odnosno preprekama provedbe UZPNM između više njih ističu: nedovoljni kapaciteti i/ili spremnost pojedinih tijela državne uprave za provedbu Ustavnog zakona, nedovoljna zainteresiranost izvršnih tijela lokalne i regionalne samouprave za suradnju s VPNM, apatičnost i/ili nedovoljna motiviranost pripadnika nacionalnih manjina ili njihovih organizacija i predstavnika da aktivno poboljšaju položaj nacionalnih manjina, općenita neprilagođenost na političku kulturu temeljenu na manjinskim pravima i tomu slične zapreke. Činjenica da je upravo obavljenim istraživanjem utvrđeno kako su gotovo sve spomenute prepreke i danas prisutne u mišljenjima i stavovima ispitanih poduzoraka navela nas je na konstataciju i zaključak općenite razine kako su pomaci koji svakako postoje ipak više „kozmetičke“ nego supstancijalne prirode.

Iz tog razloga zaključujemo da je primjerenije govoriti o perzistenciji, odnosno postojanosti ograničavajućih faktora i prepreka provedbi UZPNM na lokalnoj razini nego o punom postignuću u njihovu ublažavanju ili uklanjanju, odnosno sprječavanju njihova negativnog učinka na Ustavom priznata i Ustavnim zakonom zajamčena prava i slobode nacionalnih manjina.

 
EFEKT MREŽNE PERCEPCIJE

Jesu li nalazi istraživanja bili manje-više očekivani ili ste došli i do nekih novih, značajnih spoznaja i ako jeste, do kojih?
Između nekoliko iznenađujućih nalaza, izdvojimo jedan od naglašene važnosti s obzirom na potencijal koji može zauzimati u polju međusobne interakcije i komunikacije između različitih sudionika. Naime, jedna od razmjerno važnih i često previđanih okolinskih odrednica percepcije i ponašanja jest ona situacijska, koja bilježi tipove i obilježja situacija koje utječu na stavove i ponašanje sudionika u društvenom, kulturnom, gospodarskom i političkom polju.

Istraživanjem smo utvrdili kako se pri praćenju provedbe UZPNM mora povesti više računa o nečemu što smo imenovali „efektom mrežne percepcije“. U pravilu, čelnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji pozitivnim percipiraju i skloni su suradnji s civilnim sektorom, pozitivnim percipiraju i skloni su suradnji s VPNM. Kao i obratno, čelnici JLP(R)S koji negativnim percipiraju i manje su skloni suradnji s civilnim društvom, negativno percipiraju i manje su skloni suradnji s VPNM. Sličan obrazac “mrežne percepcije” prisutan je i u članova organizacija civilnog društva, koji efikasnost i učinkovitost vijeća i predstavnika „odvaguju“ u odnosu na vlastitu procjenu JLP(R)S.

Posljedica ovakvog perceptivnog povezivanja približava nas razumijevanju postojanja uvjetno rečeno „otvorenih“ i „zatvorenih“ lokalnih zajednica, odnosno jedinica samouprave u Republici Hrvatskoj, gdje se ovisno od procjene „situacije“ oblikuje aktivna suradnja i zadovoljstvo pojedinih dionika u odnosu na one sredine gdje takva suradnja i zadovoljstvo izostaju ili su tek „mrtvo slovo na papiru“.
 
NEDOVOLJNA MOTIVIRANOST

Što bi izdvojili kao najveće prepreke odnosno probleme u  provedbi Ustavnog zakona? Koji su najizraženiji ograničavajući faktori njegove uspješnije implementacije?                            

Prema prosudbama VPNM razlozi koji u najvećoj mjeri otežavaju provedbu UZPNM su nedovoljna financijska sredstva namijenjena vijećima i predstavnicima te njihova isključivo savjetodavna uloga. Članovi OCD u najvećoj su mjeri suglasni s time da su glavni otežavajući faktori nedovoljan broj aktivnih pojedinaca među vijećima i predstavnicima te nedovoljna povezanost vijeća i predstavnika različitih nacionalnih manjina. Kad se pak pogleda redoslijed otežavajućih problema koje su izdvojili čelnici jedinica samouprave, vidljivo je kako se u najvećoj mjeri slažu s time da su glavni ograničavajući čimbenici nezainteresiranost pripadnika nacionalnih manjina za realizaciju vlastitih prava te nedovoljna upoznatost pripadnika NM s ulogom i funkcijom VPNM.

Nedovoljna aktivnost i motiviranost pripadnika nacionalnih manjina za realizacijom vlastitih prava prepoznaju se krucijalnim nedostatkom i ograničavajućim problemom u sva tri istraživanjem ispitana poduzorka.

Vijeća i predstavnici pak, u želji da svojim aktivnostima pripišu poželjan predznak, u natpolovičnom dijelu ispitanih drže da su relevantni, prepoznati i priznati od civilnog sektora i jedinica lokalne i regionalne samouprave, ali uz to također iskazuju zamjetnu kritičnost i zajedničko iskustvo kako su učestalo u svojem djelovanju ograničeni upravo sa strane jedinica lokalne i područne samouprave te, nešto manje, od organizacija civilnog društva. S druge strane, jedinice samouprave, u najširem smislu dajući socijalno poželjne odgovore te organizacije civilnog društva, znatno kritičnije u nastupu, prikazuju VPNM relevantnom i priznatom institucijom na normativnoj razini. No u stvarnosti, u pitanjima stručnosti, suradnje i aktivnostima istaknute su brojne slabosti i nedostaci VPNM kojima se dokida inicijalno iskazana relevantnost i stvarno uvažavanje. Stoga se u oba ispitana poduzorka uopćeno može govoriti o konformiranju i toleriranju VPNM na stavovskoj razini (poglavito među predstavnicima jedinica lokalne i područne samouprave) te o ignoriranju vijeća i predstavnika na razini aktualnog ponašanja
 
NEZADOVOLJAVAJUĆA   SOCIODEMOGRAFSKA  OBILJEŽJA

Koje se odredbe tog zakona najviše krše ili najteže ostvaraju odnosno koji su aspekti i područja manjinskih prava najugroženiji?                                                                                               

Prvi, razmjerno ozbiljan i sa stajališta međuetničkih odnosa i kulture snošljivosti krajnje zabrinjavajuć podatak je kako su se gotovo polovici ispitanih vijeća i predstavnika tijekom aktualnog mandata obraćali pripadnici nacionalnih manjina koje predstavljaju zbog pritužbi zasnovanih na određenim ugrozama priznatih i zajamčenih prava i sloboda. Najveći broj pritužbi pripadnika nacionalnih manjina u vezi kršenja manjinskih prava upućen je VPNM (48%), potom OCD (40%), a u najmanjoj mjeri predstavnicima JLP(R)S (6%). Ovdje je važno napomenuti kako ove brojke predstavljaju iskaze naših ispitanika i procjenjeni broj pritužbi, koje su možda u stvarnosti i nešto veće ima li se u vidu da su članovi poduzorka OCD među najviše otežavajućim razlozima provedbe Ustavnog zakona na faktoru nazvanom “socijetalna okolina” naglasili strahove samih pripadnika manjinske zajednice da prijavljuju probleme. No, dakako, ovo razmišljanje spada više u sferu nagađanja i nema čvrsto uporište u egzaktnim podacima o broju zaprimljenih i evidentiranih pritužbi.

Drugo, radi pritužbi u vezi diskriminacije ili kršenja manjinskih prava, i pripadnici nacionalnih manjina i VPNM u većoj su se mjeri obraćali organizacijama civilnog društva, a znatno manje jedinicama lokalnih i područnih samouprava. To je donekle i logično ima li se u vidu da je riječ o skupinama koje posjeduju određene zajedničke vrijednosti, a istodobno mogu služiti kao nadopuna i korektiv proklamiranim vrijednostima u jedinicama samouprave.

I treće, vratimo li se osnovnoj intenciji vašeg pitanja, koja su to prava koja se najteže ostvaruju odnosno odredbe UZPNM koje se najviše krše valja napomenuti kako i ovdje dolaze do izražaja razlike među podskupinama naših ispitanika. Iako se na mnogima od zajamčenih prava i sloboda mogu uočiti određeni prigovori njihovu ostvarenju i specifična nefunkcionalnost, ipak se najveći broj pritužbi odnosi na pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima na državnoj i lokalnoj razini te u upravnim i pravosudnim tijelima.
 
ASIMETRIČNO PARTNERSTVO
 
Kako bi na osnovu vašeg istraživanja mogli ocijeniti dosadašnje funkcioniranje ključnih institucija Ustavnog zakona – rad vijeća i predstavnika , njihovu funkcionalnost i efikasnost ? U čemu se ogledaju njihovi najveći problemi? Kakvi su njihovi realni kapaciteti za provođenje Ustavnog zakona (educiranost , motiviranost …)? 
Primjerice, nama kao sociolozima koji se bave ovom problematikom, posebno je zanimljivo analizirati i opisati sociodemografsku strukturu populacije koju promatramo budući da su upravo socijalni, demografski i ekonomski aspekti determinante ili odrednice određenih razlika u stavovima, motivaciji, vrijednostima i ponašanju pojedinih društvenih skupina. Na taj način gledano, istraživanje je pokazalo kako među ispitanim vijećima i predstavnicima nacionalnih manjina prevladavaju osobe muškog spola (74%), starije od 50 godina (gotovo 60%), višeg i visokog (48%) te srednjeg stupnja obrazovanja (46%). K tomu, zamjetna je izrazito slaba zastupljenost mlađe populacije do 30 godina (6%). Posve je razvidno da za postizanje nekog cilja, primjerice visokog stupnja informatičke podrške u radu, ovakva sociodemografska struktura VPNM nije posve zadovoljavajuća za njegov doseg. I ne samo to. Imajući u vidu vrijednosne sustave mlađih i starijih dobnih skupina, kao i reprezentaciju roda i socijalizacijskih modela za dodjelu društvenih uloga, evidentna je potreba izvjesnog zaokreta prema dodatnom aktiviranju ženske i mlađe populacije među predstavnicima i vijećima nacionalnih manjina poradi socijalne i institucionalne dobrobiti i dugoročne održivosti VPNM na lokalnoj razini.

 
Da li istraživanje upućuje i daje indikacije o nužnim promjenama u ustroju tih institucija? Što bi u njihovom radu i funkcioniranju eventualno trebalo mijenjati? Što raditi dalje kako bi  manjinske institucije, vijeća i predstavnici bolje funkcionirali?

Na ovo pitanje nije moguće posve jednoznačno odgovoriti jer djelovanje i ustroj vijeća i predstavnika ne počiva samo na njihovim obilježjima i postupcima, već se u značajnoj mjeri temelji na poštivanju odredbi koje proizlaze iz Ustavnog zakona, a potom i na razumijevanju i potrebi lokalnih vlasti za prihvaćanjem VPNM i civilnih organizacija općenito. Pored toga, ocjena rada vijeća i predstavnika sa sobom donosi potrebu razgraničenja njihove svrhe i postojanja od uloge ostalih udruga nacionalnih manjina, kao što može biti odrazom povoljnih ili nepovoljnih međuetničkih odnosa na lokalnoj i/ili nacionalnoj razini.

K tomu, u nekim jedinicama samouprave, doduše u manjem broju, vijeća i predstavnici već sada funkcioniraju razmjerno dobro, dok se u nekima ne mogu pohvaliti nikakvim rezultatima.

Nadalje, postoje razlike u funkcioniranju vijeća i predstavnika tzv. „starih“ ili tradicionalnih spram „novih“ nacionalnih manjina i tomu slično. Imajući sve to u vidu, jasno je da nas svaki oblik generalizacije o ustroju i nužnim promjenama ove institucije izlaže riziku od mogućih pojednostavljenja te previđanja različitih i specifičnih utjecaja koji zajedno djeluju na rad manjinskih institucija.

Međutim, složenost ustroja ove institucije ne oslobađa nas obveze da makar ukratko pobrojimo neke aspekte koje smo ovim istraživanjem prepoznali kao „univerzalističke“, odnosno kao one koje uprkos lokalnim specifičnostima imaju općenitiji karakter u kojem se odražavaju potrebe za doradom i promjenama radi boljeg funkcioniranja institucije vijeća i predstavnika nacionalnih manjina. Na primjer, iskazivanjem većeg razumijevanja lokalnih vlasti za prihvaćanjem civilnog sektora i VPNM te ispunjavanjem svih obaveza propisanih UZPNM prema vijećima i predstavnicima držimo da bi se znatno popravila njihova učinkovitost i aktivnost. Dakako, ovdje valja imati na umu da je neispunjavanje nekih od obaveza jedinica samouprave rezultat njihove vlastite potkapacitiranosti kako finacijske i materijalne, tako i kadrovske, ljudske.

No, s druge strane, iako se sredstva za rad VPNM osiguravaju iz sredstava jedinica samouprave, Ustavni zakon propustio je normirati eventualne sankcije i odgovornost za one jedinice koje to propuste učiniti. Na taj je način nositeljima izvršnih ovlasti jedinica samouprave zapravo ponuđen instrument odnosno mehanizam dobre volje da reguliraju rad VPNM što svakako nije poželjan oblik postupanja i u konačnici, kako pokazuju rezultati istraživanja, proizvodi veliku neravnotežu između jedinica samouprave i načina ispunjavanja ciljeva vezanih uz prava i slobode nacionalnih manjina putem njihovih izabranih tijela, vijeća i predstavnika. Suprotno principu spojenih posuda, jedinicama samouprave dodijeljen je mehanizam dobrovoljnosti kako u raspodjeljivanju sredstava za rad, tako i u mogućnosti razmatranja, ali ne i prihvaćanja mišljenja i prijedloga o odredbama koje se tiču prava i sloboda nacionalnih manjina. S druge strane, vijećima i predstavnicima dodijeljne su savjetodavne ovlasti bez izvršnog karaktera čime je stvoren asimetričan partnerski odnos proistekao iz odredbi Ustavnog zakona. Očigledno, istraživanjem se pokazala praksa temeljem koje valja porazmisliti o potrebi dorade ili izmjene pojedinih odredbi Ustavnog zakona, a koje se tiču preciznijeg i pravičnog definiranja uloga jedinica samouprave te vijeća i predstavnika nacionalnih manjina.

Nadalje, s obzirom da povoljnije okolnosti u radu i aktivnostima bilježe vijeća nacionalnih manjina spram predstavnika, zatim oni koji mandat obnašaju na županijskoj i gradskoj razini u odnosu na općinsku, oni koji mandat ne obnašaju prvi puta već su iskusniji u obnašanju uloge vijeća i predstavnika, kao i oni koje su kandidirale udruge nacionalnih manjina u odnosu na ostale moguće predlagače valja porazmisliti o usklađivanju i naglašenom vrednovanju indiciranih obilježja gdje god je to moguće kako bi se poboljšao rad manjinskih institucija.
 
Istraživanje je također pokazalo da se u postizanju boljih ili poželjnih rezultata sama vijeća i predstavnici nacionalnih manjina moraju više okrenuti potpunijem poznavanju i primjeni relevantnih odredbi UZPNM u praksi, redovitom dostavljanju statuta, financijskih planova i završnih računa nadležnim tijelima jedinica samouprave, kao i sustavnom građenju potrebe za većim razumijevanjem institucije VPNM među pripadnicima nacionalnih manjina i manje aktivnim članovima VPNM. Uz to, valja pojačati međusobnu suradnju između VPNM i poticati rad kroz kordinacije nacionalnih manjina te usklađeno i trajno raditi na povećanju aktivnosti i zainteresiranosti pripadnika nacionalnih manjina za realizacijom svojih vlastitih prava. To su uglavnom instrumenti i načini ispunjavanja ciljeva ima li se u vidu postizanje dugoročne održivosti institucije VPNM.