Fokus ROMI.HR

Korisnici besplatne pravne pomoći su hrvatski državljani i određene kategorije stranaca. Prema Zakonu o besplatnoj pravnoj pomoći, besplatna pravna pomoć i se dijeli na primarnu i sekundarnu. Primarnu pravnu pomoć pružaju uredi državne uprave u županijama, ovlaštene udruge i pravne klinike, a sekundarnu pravnu pomoć pružaju isključivo odvjetnici. Za normalno funkcioniranje sistema besplatne pravne pomoći u Republici Hrvatskoj potrebno je osigurati značajnija izdvajanja sredstava iz državnog proračuna u odnosu na dosadašnja izdvajanja. Podaci pokazuju da, u odnosu na druge zemlje, Hrvatska komparativno znatno više troši na proračun sudova, a znatno manje na besplatnu pravnu pomoć. Također, kada je Hrvatska u pitanju, nema podataka da je za potrebe izrade Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći bilo pokrenuto ili korišteno nacionalno istraživanje potreba za besplatnom pravnom pomoći (što je  preporuka međunaqrodnih institucija),  a ne može se utvrditi niti da je korišteno neko međunarodno istraživanje ili iskustva iz takvih istraživanja. 

Besplatna pravna pomoć je način olakšavanja pristupa sudu i drugim tijelima koja odlučuju o pravima i obvezama hrvatskih državljana i stranaca na način da troškove u cijelosti ili djelomično snosi Republika Hrvatska, uzimajući u obzir njihov materijalni položaj i okolnost da to pravo ne bi mogli ostvariti bez ugrožavanja svojeg uzdržavanja i uzdržavanja članova svog kućanstva. Odredbe o oslobođenju od prethodnog plaćanja troškova postupka u kaznenom i građanskom postupku odnose se na hrvatske državljane i strance uz uvjet uzajamnosti. Objašnjenje o postojanju uzajamnosti daje ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa.

Pravo na besplatnu pravnu pomoć u Republici Hrvatskoj zajamčeno je Ustavom Republike Hrvatske te posebno Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći (ZBPP) kao i  odredbama Zakona o kaznenom postupku, Zakona o parničnom postupku i Zakona o odvjetništvu, Zakona o azilu odnosno Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, Zakona o radu, Zakona o zaštiti potrošača, Zakona o sudskim pristojbama, i Zakona o upravnim pristojbama.

Stupanjem na snagu ZBPP-a 1. 2. 2009. godine u Republici Hrvatskoj uspostavljen je sveobuhvatan sistem pružanja besplatne pravne pomoći osobama slabijeg imovnog stanja u rješavanju njihovih egzistencijalnih pitanja. ZBPP i podzakonski akti uspostavljaju sistem u kojem se građanima slabijeg imovnog stanja omogućava angažiranje odvjetnika i dobivanje pravne pomoći za pojedine pravne radnje i ravnopravan pristup sudskim i drugim postupcima bez diskriminacije. Novim sistemom stvorene su pretpostavke za uspostavljanje nadzora nad kvalitetom pružene pravne pomoći i uspostavljaju se mehanizmi sankcioniranja nestručnog i nesavjesnog postupanja u pružanju besplatne pravne pomoći. Zakonom se uređuju pojam, vrste i opseg besplatne pravne pomoći, korisnici pravne pomoći, nadležnost, postupak i uvjeti za ostvarivanje pravne pomoći, pružatelji pravne pomoći, mogućnost ostvarenja pravne pomoći iz razloga pravičnosti, ostvarivanje prekogranične pravne pomoći, financiranje pravne pomoći i nadzor nad provedbom zakona.

Već i prije stupanja na snagu ZBPP-a bilo je primjedbi da je Zakon u pojedinim bitnim elementima nedorečen, konfuzan i da sadrži unutarnje proturječnosti koje onemogućavaju njegovo ispravno tumačenje i primjenu. Između ostaloga, analiza provedbe Zakona ukazala je na potrebu unaprijeđenja sistema besplatne pravne pomoći osobito u odnosu na krug korisnika i opseg pravnih stvari u kojima se pravna pomoć može odobriti. Navedene primjedbe i analize rezultirale su donošenjem novog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći koji je stupio na snagu 1. 1. 2014. godine.

Korisnici besplatne pravne pomoći su hrvatski državljani i određene kategorije stranaca: stranci na privremenom boravku pod uvjetom uzajamnosti i stranci na stalnom boravku (za strance na stalnom boravku napuštena je pretpostavka uzajamnosti); stranci pod privremenom zaštitom; stranci koji nezakonito borave i stranci na kratkotrajnom boravku u postupcima donošenja rješenja o protjerivanju ili rješenja o povratku, tražitelji azila, azilanti i stranci pod supsidijarnom zaštitom te članovi njihovih obitelji koji zakonito borave u Republici Hrvatskoj u postupcima u kojima im pravna pomoć nije osigurana posebnim zakonom, i; djeca stranci bez pratnje roditelja ili zakonskog zastupnika.

Osim toga, novi ZBPP uvodi još neke novine: proširen je opseg primarne pravne pomoći koja se može pružiti u svakoj pravnoj stvari; ublažene su pretpostavke za ostvarivanje primarne pravne pomoći; pojednostavljena je procedura u smislu da se korisnik primarne pravne pomoći izravno obraća pružateljima primarne pravne pomoći; rješenje o odobravanju sekundarne pravne pomoći sadrži ime odvjetnika koji će pravnu pomoć pružiti; napušta se zabrane promidžbe pružatelja besplatne pravne pomoći;  uvodi se projektno financiranje udruga registriranih pružatelja primarne pravne pomoći uz priznavanje materijalnih i drugih troškova pružanja pravne pomoći.

Vrste pravnih problema koji su obuhvaćeni primarnom pravnom pomoći odnose se uglavnom na: ovršne postupke; upravne postupke vezane uz mirovinsko osiguranje, postupke utvrđivanja prava na socijalnu skrb; postupke obnove i stambenog zbrinjavanja; obiteljskopravne postupke; statusna pitanja; radne sporove; postupke pred upravnim sudom; prekršajne postupke, i u manjoj mjeri na ostale pravne stvari.

PRUŽATELJI I VRSTE PRAVNE POMOĆI

Prema Zakonu o besplatnoj pravnoj pomoći, besplatna pravna pomoć se dijeli na primarnu i sekundarnu. Primarnu pravnu pomoć pružaju uredi državne uprave u županijama, ovlaštene udruge i pravne klinike. Uredi su ovlašteni u pružanju pravne pomoći davati opće pravne informacije, pravne savjete i sastavljati podneske. Sekundarnu pravnu pomoć pružaju isključivo odvjetnici.

Primarna pravna pomoć obuhvaća opću pravnu informaciju, pravni savjet, pravnu pomoć u sastavljanju podnesaka pred javnopravnim tijelima, zastupanje u postupcima pred javnopravnim tijelima, pravnu pomoć u mirnom izvansudskom rješavanju sporova i sastavljanje podnesaka pred Europskim sudom za ljudska prava i međunarodnim organizacijama ako je to u skladu s međunarodnim ugovorima i pravilima o radu tih tijela (članak 8. Zakona).

Zadatak primarne pravne pomoći je upućivanje građana u osnovna prava i načine ostvarivanja njihove zaštite bez pokretanja postupaka pred tijelima sudbene i druge državne vlasti. Kako bi se primarna pravna pomoć osigurala širem krugu korisnika, pojednostavljen je postupak njezinog odobravanja na način da se postupak pokreće izravnim obraćanjem pružateljima pravne pomoći (članak 11. Zakona).

S druge strane, sekundarna pravna pomoć obuhvaća pravni savjet, sastavljanje podnesaka u postupku zaštite prava radnika pred poslodavcem, sastavljanje podnesaka u sudskim postupcima, zastupanje u sudskim postupcima i pravnu pomoć u mirnom rješenju spora (članak 12. Zakona).

Nadalje, stavkom 2. istoga članka propisano je da sekundarna pravna pomoć obuhvaća oslobođenje od plaćanja troškova sudskog postupka i oslobođenje od plaćanja sudskih pristojbi. Člankom 14. Zakona određeno je imovno stanje podnositelja zahtjeva kao pretpostavka za odobravanje sekundarne pravne pomoći. Za razliku od staroga ZBPP u kojem je kao kriterij određen iznos najniže osnovice za obračun i plaćanje doprinosa za obvezna osiguranja na dan podnošenja zahtjeva (2.753,45 kn u 2013. godini), u novom Zakonu je kao kriterij određena proračunska osnovica (3.326,00 kn u 2013. godini). Drugim riječima, sekundarna pravna pomoć odobrit će se ako ukupni prihodi podnositelja i članova kućanstva mjesečno ne prelaze po članu kućanstva iznos proračunske osnovice, odnosno ako ukupna vrijednost imovine u vlasništvu podnositelja zahtjeva i članova kućanstva ne prelazi iznos od 60 proračunskih osnovica (199.560,00 kn). Članak 14. Zakona propisuje i iznimke u kojima će se odobriti pravna pomoć i ako nisu ispunjene pretpostavke imovinskog cenzusa (tzv. objektivni razlozi kao što su npr. postojanje izvanrednih troškova liječenja koji nisu obuhvaćeni zdravstvenim osiguranjem, troškovi ortopedskih pomagala, troškovi obrazovanja za djecu s teškoćama u razvoju, troškovi nastali kao posljedica više sile). Također, sam sud u tijeku sudskog postupka može na zahtjev stranke koja ne ispunjava uvjete propisane ZBPP odobriti pravnu pomoć iz razloga pravičnosti.

PROBLEMI U PROVEDBI ZAKONA O BESPLATNOJ PRAVNOJ POMOĆI

Promjena normativnog okvira bila je nužna pretpostavka za poboljšanje djelotvornosti sistema besplatne pravne pomoći. Problemi u provedbi pojavili su se odmah nakon stupanja zakona na snagu.

Za besplatnu pravnu pomoć je 2014. godine u državnom proračunu osigurano ukupno 4.500.000,00 kuna, od čega je za primarnu pravnu pomoć predviđeno svega 1.450.000,00 kuna, što nije dostatno za pokrivanje troškova pružatelja pravne pomoći. Za ovu svrhu je u 2015. godni iz državnog proračuna osigurano 1.500.000,00 kuna. U odnosu na 2014. godinu povećana su ukupna sredstava izdvojena za besplatnu pravnu pomoć s 4.500.000,00 kuna na 9.000.000,00 kuna, ali su neravnomjerno raspoređena budući da je znatno više sredstava izdvojeno za sekundarnu u odnosu na primarnu pravnu pomoć.

Natječaj za 2016. godinu objavljen je tek u travnju a za provedbu primarne pravne pomoći osigurano je još manje sredstava u odnosu na 2015. godinu, svega 750.000,00 kuna. Odluka o dodjeli sredstava donijeta je umjesto do sredine srpnja 2016. godine tek 13. 10. 2016. godine, dok su pružatelji primarne pravne pomoći projekt počeli provoditi od dana potpisivanja ugovora o dodjeli sredstava, s tim da će projekt provoditi do 31. 12. 2016. godine, odnosno svega 2,5 mjeseca.

Odobrena sredstva nisu dovoljna za održavanje kontinuiteta i održivosti pružatelja primarne pravne pomoći tijekom cijele godine. Osim toga, natječajni postupak za dodjelu ovih sredstava kao i postupak evaluacije i odobravanje projekata redovito kasni.

Posljedica takvog postupanja su dva problema: ovlaštene udruge pružatelji nemaju financijskih sredstava iz drugih izvora za pokrivanje namjenskih troškova i plaća pravnih savjetnika najmanje tijekom prva 4 mjeseca svake kalendarske godine, i; za to vrijeme korisnicima nije dostupna primarna besplatna pravna pomoć.

Za normalno funkcioniranje sistema besplatne pravne pomoći u Republici Hrvatskoj potrebno je osigurati značajnija izdvajanja sredstava iz državnog proračuna u odnosu na dosadašnja izdvajanja. S obzirom da je ZBPP-om propisano da se financiranje pravne pomoći osigurava iz državnog proračuna, takva okolnost dovela je do značajnog smanjenja međunarodnih donacija za ove namjene. Praksa pokazuje da sistem projektnog financiranja od strane Ministarstva pravosuđa ne funkcionira i ne postoji mogućnost kontinuirane provedbe programa besplatne pravne pomoći u razdoblju od završetka projekta u jednoj godini do raspisivanja natječaja za financiranje i odobravanja projektnih prijedloga u narednoj godini. S druge strane, brojni natječaji koji se raspisuju u Republici Hrvatskoj u uputama sadrže izričitu odredbu kako se neće odobravati i financirati projekti koji se financiraju po posebnim zakonima (i natječaji Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva i drugih tijela državne uprave sadrže takvu odredbu).

USPOREDBA SUSTAVA BESPLATNE PRAVNE POMOĆI S DRUGIM DRŽAVAMA

Postoje različiti standardi koji se mogu primijeniti kod ocjenjivanja sustava pružanja besplatne pravne pomoći. U Hrvatskoj, kao i drugdje, političke stranke imaju određene ideje o tome kako oblikovati programe pružanja pravne pomoći; dionici imaju svoja očekivanja, korisnici i njihove organizacije također, jednako kao i druge organizacije civilnog društva. Glavni faktor u reformama sustava jesu, međutim, standardi koje propisuje država. U mnogim zemljama, sustav pružanja besplatne pravne pomoći ima dugu povijest, što znači da tradicionalna očekivanja o tome što postojeći sustav treba pružiti također utječu na cjelokupnu situaciju.

Dvije su osnovne skupine kriterija. Prva se odnosi na minimalne standarde koje propisuju međunarodni dokumenti o ljudskim pravima. Hrvatska je potpisala Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i Konvenciju UN-a o građanskim i političkim pravima. Obje konvencije sadrže odredbe o poštenom suđenju koje se tiču i pružanja besplatne pravne pomoći. Ove konvencije sadrže minimalne obveze koje mora ispuniti sustav besplatne pravne pomoći u Hrvatskoj, kao i u drugim državama.

Druga skupina kriterija proizlazi iz istraživanja sustava besplatne pravne pomoći provođenih uglavnom u zapadnim zemjama. Ta skupina kriterija predstavlja ono što se smatra „najboljim praksama“ kada je riječ o glavnim elementima sustava pružanja besplatne pravne pomoći. S obzirom na hrvatsku situaciju, neki od optimalnih ciljeva mogu se činiti kao nedostižni ideali koji ne mogu biti ostvareni u kratkom roku.

Dok su standardi ljudskih prava obvezujući za sve države potpisnice Europske konvencije o ljudskim pravima, „najbolje prakse“ su prijedlozi koje Hrvatska autonomno može, ali i ne mora prihvatiti. Najbolje prakse mogu se prikupljati iz različitih programa pružanja besplatne pravne pomoći koji se smatraju najboljima u svijetu.

Primjena „najboljih praksi“ koje traže znatna financijska ulaganja ne može se očekivati u Hrvatskoj u istom obujmu kao i u najbogatijim europskim zemljama, iako statistika iznijeta u dokumentaciji Europske komisije o učinkovitosti pravosuđa pokazuje da se ukupni troškovi sudova i besplatne pravne pomoći u Hrvatskoj (uzeti kumulativno) previše ne razlikuju od prosječnih troškova u npr. skandinavskim zemljama i Ujedinjenom Kraljevstvu. Razlika u odnosu na te zemlje leži u tome da Hrvatska komparativno znatno više troši na proračun sudova, a znatno manje na besplatnu pravnu pomoć.

Međutim, treba imati na umu da i europske zemlje koje najviše troše na besplatnu pravnu pomoć još uvijek imaju bitan manjak sredstava pa stoga isplativi načini pružanja usluge imaju poseban prioritet. Čak i ako manje bogate zemlje imaju manje sredstava za pružanje besplatne pravne pomoći, one ipak mogu mnogo naučiti analizirajući druge metode pružanja istih usluga u najrazvijenijim sustavima. Nekolicinu tih „najboljih praksi“ podržavaju i razne preporuke i drugi neobvezujući međunarodni akti koji se dotiču materije ljudskih prava. U tom smislu, i Vijeće Europe je donijelo nekoliko dokumenata kojima se potiču vlade na razvijanje sustava besplatne pravne pomoći.

Moderna politika razvoja sustava besplatne pravne pomoći sve se više zasniva na istraživanju. Istraživanja ukazuju na karakter problema s kojima se ljudi susreću, kao i na socijalnu raspodjelu pravnih problema, tj. na to postoje li razlike u opsegu, vrsti i socijalnom značenju pravnih problema s kojima se korisnici pravne pomoći suočavaju. Najbolji sustavi pružanja besplatne pravne pomoći danas temelje se na istraživanju ovih pitanja i aktivno koriste u planiranju, razvijanju i upravljanju sustavom besplatne pravne pomoći.

Kada je Hrvatska u pitanju, nema podataka da je za potrebe izrade hrvatskog Zakona (niti staroga iz 2008., kao niti novoga iz 2014.) bilo pokrenuto ili korišteno nacionalno istraživanje potreba za besplatnom pravnom pomoći, a ne može se utvrditi niti da je korišteno neko međunarodno istraživanje ili iskustva iz takvih istraživanja.

Općenito, pristup pravu na besplatnu pravnu pomoć razlikuje se od države do države i on se može zakonskom regulacijom ograničiti. Ono što sustavi besplatne pravne pomoći ne smiju činiti je izuzimanje određene kategorije problema iz sheme pružanja pravne pomoći bez obzira na njihovu važnost za pojedinca.

*Branislav Tekić je pravni savjetnik u Centru za mir, pravne savjete i psihosocijalnu pomoć Vukovar.