Učestalost mjera u kojima se ne može vidjeti napredak jer nema podataka o početnom stanju, mjera s neadekvatnim pokazateljima, mjera za čije provođenje nedostaju novčani i kadrovski resursi... sve to pokazuje da će se za ostvarivanje dobro postavljenih strategijskih ciljeva morati još mnogo učiti 'u hodu'.

Sada smo u situaciji da se na sljedećem trogodišnjem planu tek radi i otvoreno je pitanje koliko će on prevladati nedostatke koji su se pokazali u ostvarivanju prethodnoga. Romska etnička manjina – ne treba to po stoti put detaljno objašnjavati – nije naprosto jedna od etničkih manjina, kakve postoje u svim 'nacionalnim' društvima.

Čim se društvo identificira po etničkoj većini (koju se smatra 'nacijom'), to znači da u njemu ima i onih drugih, malobrojnijih, no ipak kako-tako uklopljenih. Kod Roma to uklapanje u većini zemalja ide tegobno i manjkavo, uz snažne otpore otvorene ili indirektne diskriminacije, ili barem posvemašnjeg zanemarivanja. Često ga sprečavaju i prave barijere isključivanja.

O isključenosti govorimo kada neka skupina nije pogođena diskriminacijom samo na jednom području društvenog života (recimo, u kulturi ili obrazovanju), nego praktički u svima. Osnove za diskriminaciju tada se nadovezuju jedna na drugu i svaka drugima služi kao objašnjenje i opravdanje.

Tako se u odnosu na Rome u Hrvatskoj i nekim drugim zemljama govori da su siromašni jer se ne zapošljavaju, ne mogu se zaposliti jer nisu adekvatno obrazovani i kvalificirani, nemaju dobru naobrazbu jer žive u lošim uvjetima i slabo znaju jezik većine, a budući da žive u lošim uvjetima, često i u izolaciji, nije čudo što su siromašni i što im nisu dostupne društvene pogodnosti kao što su obrazovanje, zdravstvena zaštita, zaposlenje... I krug se tu zatvara.

ZATVARANJE KRUGA

Sramotni društveni odnos, ili nedostatak bilo kakva aktivnog odnosa spram Roma (osim maltretiranja i proganjanja), dugo nije bio ni primijećen, a pogotovo ne priznat. Pod socijalističkim režimom barem je vladala ideologija socijalne jednakosti i prohibicija etničke diskriminacije pa su i mnogi Romi nalazili zaposlenje, a drugi su još mogli živjeti od tradicionalnih djelatnosti i zanata.

Vladajući poredak osiguravao je besplatan pristup širokoj lepezi društvenih usluga, iz koje nisu bili isključeni ni Romi, no posebne društvene brige o marginaliziranoj romskoj 'zajednici' gotovo i nije bilo. Međutim, ekonomske promjene sve su više izbacivale iz konkurencije tradicionalne djelatnosti, deindustrijalizacija je posebno pogodila nisko kvalificirane radnike, a političke promjene, u kojima je formalna demokratizacija donijela dominaciju nacionalizma, bacile su Rome u položaj na granici nepriznatih, često i bez formalnog statusa državljana ili stalno naseljenih ljudi.

Oslobođenje od komunističke ideologijske stege donijelo je pored ostaloga i slobodu diskriminacije i isključivanja 'drugih', čije su glavne žrtve, pored Srba (i povremeno drugih etničkih manjina), sve vrijeme bili i ostali Romi. Organizirana i strategijski zamišljena društvena, zapravo državna briga za mijenjanje tog stanja traje manje od desetljeća i pol.

Nakon Nacionalnog programa za Rome i akcijskog plana Desetljeća za uključivanje Roma, tek je nešto više od tri godine na snazi Nacionalna strategija za uključivanje Roma (NSUR). Prije više od tri mjeseca, svršetkom 2015. godine, završilo je provođenje dokumenta s dugim naslovom Akcijski plan za provedbu Nacionalne strategije za uključivanje Roma 2013. – 2020. godine.

Akcijski plan odnosio se na razdoblje od 2013. do 2015. godine. Premda je za sljedeće tri godine već trebao proraditi novi akcijski plan, on još nije donesen. Kako će taj plan biti sačinjen ne možemo znati, ali vrijedi pogledati neke pouke iz dosadašnjeg provođenja Nacionalne strategije, kao i iz samog njenog donošenja.

ČEMU AKCIJSKI PLANOVI?

Ovo objašnjenje je nužno jer svi ti dokumenti djeluju na prvi pogled nezanimljivo, birokratski, načičkani nazivima institucija 'nositeljica', brojkama porcija iz budžeta, rokovima, indikatorima... i za javnost su prilično nezanimljivi.

Stoga će lako izostati i ona pozornost javnosti bez koje nema nijedne značajnije društvene promjene; tako i u promjeni odnosa društva spram Roma neće biti preokreta ako se sve prepusti formalnim programima i mjerama (onome što šlampavi prenositelji stranih iskustava pogrešno zovu 'politikama').

Funkcija je akcijskih planova da ciljeve postavljene u strategijskim i programskim dokumentima 'razbiju' na konkretne djelatnosti i mjere koje će točno određene odgovorne institucije provesti u postavljenim rokovima, uz odgovarajući budžet, kako bi se programske ili strategijske ciljeve barem donekle ostvarilo, a probleme primaklo rješenju.

Podatke o ostvarivanju Akcijskog plana NSUR imamo samo za prve dvije njegove godine, 2013. i 2014., a konačni izvještaj sa zaključnom, 2015. godinom dobit ćemo vjerojatno do ljeta. Izvještaji za prve dvije godine ipak mnogo govore, a u međuvremenu su za 2012. i 2013. godinu (uključujući dakle i prethodne programske dokumente) izvještaj sačinile i organizacije civilnog društva. Obavljena je i evaluacija ostvarivanja prvih dviju godina tog plana.

O nekim posebnim područjima, npr. o obrazovanju, postoje i zasebne studije. I strategiju i njen provedbeni plan može se ocijeniti na nekoliko razina: prvo, koliko su uvaženi stvarni problemi i koliko su oni temeljito analizirani. Nacionalna je strategija u tome prilično dobar dokument.

U njegovu su pripremu vrlo aktivno bili uključeni gotovo svi ključni sudionici – i stručnjaci, i predstavnici same romske 'zajednice' (taj je termin varljiv, no o tom potom), i ljudi iz državnih službi i javnih institucija, i oni iz neovisnih javnih institucija (poput pravobranitelja), i aktivisti organizacija civilnog društva koje se zalažu za ravnopravnost Roma i unapređivanje njihovih prava.

Našlo se tu dosta znanja i motiva da se kompleksnu problematiku dobro sagleda i raščlani, i sve se to može pročitati u samoj strategiji, koja donosi opsežne analize svakog od osam problemskih područja. Ciljevi koje postavlja NSUR dobrim su dijelom ono što i treba da budu: rješenja uočenih problema.

Drugo je pitanje na koji se način te ciljeve operacionalizira u konkretne aktivnosti i mjere koje čine srž akcijskog plana. To jest, ostvaruju li predviđene mjere postavljene ciljeve i čine li to u potpunosti. U odnosu na strategijske analize problema i rješenja, u ovoj se fazi uvijek pogubi mnogo toga jer institucije nositeljice svode zamišljene krupne promjene na ono što im je rutinski dohvatljivo. Također, mnogo dobrih uvida 'propada kroz procijepe' kada se cjelovitu problematiku podijeli po 'resorima' i područjima nadležnosti.

Ovdje ne možemo pružiti pregled svih posebnih ciljeva ni mjera putem kojih se te ciljeve ostvaruje, jer je njihov broj prevelik za sažet prikaz: ukupno, 48 posebnih ciljeva u osam poglavlja Nacionalne strategije razrađeno je u 128 mjera. K tome, detaljan se pregled nalazi u već spomenutim izvještajima i evaluaciji.

Može se svakako izdvojiti neka područja na kojima je vidljivo poboljšanje ili izostanak poboljšanja položaja Roma. Vrlo konkretne podatke o aktivnostima i broju korisnika donosi poglavlje o obrazovanju, u kojem se vidi stalni porast broja djece Roma uključenih u osnovno, srednje i visoko obrazovanje. Taj proces pospješuju mjere koje sežu od stipendiranja do stručnog usavršavanja nastavnog osoblja i suradnika u nastavi.

Kao preduvjet za uključivanje u te faze redovnog obrazovanja, važno je i poticanje sudjelovanja djece Roma u integriranom predškolskom odgoju ili programa predškole za njih. I tu je vidljiv porast broja uključene djece Roma, koji je važan kao priprema za uspješnije učenje u daljnjim fazama obrazovanja. Važne su i mjere za obrazovanje odraslih.

Međutim, podatci o uspješnosti učenja u osnovnoj školi nisu dostupni, premda je uglavnom poznato da je udio onih koji ponavljaju neki razred i onih koji napuste školu prije svršetka još uvijek velik. Indirektno se to vidi i po vrlo malom postotku učenica i učenika Roma koji nastavljaju obrazovanje u srednjim (pretežno samo trogodišnjim) školama, a pogotovu na sveučilištu.

Također, obeshrabruje to što je ukidanje segregacije u zasebne 'čisto romske' razrede strategijom predviđeno tek do 2020. godine, a u međuvremenu se broj takvih razreda – čak i unatoč pravomoćnoj presudi Europskog suda za ljudska prava – još i povećao za oko 20 % (s 50 na 61).

NEMA PODATAKA NEMA NAPRETKA

U odlučivanju za nastavak obrazovanja važnu ulogu ima i mogućnost zapošljavanja. Poglavlje izvještaja posvećeno tom problemu donosi mnogo konkretnih podataka o raznim načinima pomoći Romima da postanu konkurentniji na tržištu radne snage, da stječu radno iskustvo, da se sami zaposle pokretanjem vlastitih obrta i drugih poslova.

Međutim, tu se još više primjećuje dominacija pristupa u kojem je 'input' (broj edukativnih i sličnih aktivnosti) dominira nad 'outputom'; drugim riječima nedostatak informacija o onome konačnom i najvažnijem rezultatu, a to je koliko je Roma steklo stalno zaposlenje ili se bave održivim vlastitim poslovanjem. Bez toga, imamo se razloga bojati da taj broj nije velik.

Vidljivi su i konkretni napori na područjima socijalne skrbi, stanovanja, rješavanja statusa itd. Međutim, postoje i područja u kojima se, u izvještaju o provođenju niza mjera, pojavljuje stereotipna konstatacija da za njih nisu dostupni podatci, jer se podatke ne vodi raščlanjeno po etničkoj pripadnosti.

Ta je okolnost bila poznata i prije no što se pristupilo stvaranju nacionalne strategije, i ona je cijelo jedno poglavlje posvetila prikupljanju nužnih podataka i mogućim rješenjima opreke sa zaštitom osobnih podataka, ali u akcijskom planu nisu u potpunosti razrađeni odgovarajući mehanizmi kojima bi se to riješilo.

Glavni nositelji aktivnosti u najuspješnijim područjima – Ministarstvo obrazovanja i Zavod za zapošljavanje – našli su vlastite metode prepoznavanja Roma korisnika njihovih usluga i stvaranja svojih baza podataka. Nasuprot njima, na nekim područjima, npr. u zdravstvu, vlada očevidan nedostatak volje da se registrira Rome kao posebnu kategoriju, pa će im biti potrebni vanjski poticaji, i to ne samo u vidu stručne pomoći nego i strože nametnutih obveza.

Učestalost mjera u kojima se ne može vidjeti napredak jer nema podataka o početnom stanju, mjera s neadekvatnim pokazateljima, mjera za čije provođenje nedostaju novčani i kadrovski resursi... sve to pokazuje da će se za ostvarivanje dobro postavljenih strategijskih ciljeva morati još mnogo učiti 'u hodu'. To bi možda bilo i normalno da Nacionalnoj strategiji nisu prethodila već dva slična dokumenta.

Ovako, mora se konstatirati da je između formuliranja strategije i njene razrade u prvi trogodišnji akcijski plan došlo do pada energije i angažmana državnih tijela, što se dakako odražava i u provođenju plana. Sada smo u situaciji da sljedeći trogodišnji plan još nije donesen i otvoreno je pitanje koliko će on prevladati nedostatke koji su se pokazali u ostvarivanju prethodnoga.

U međuvremenu se nije samo radilo na mjerama iz akcijskog plana, nego se promijenio i cijeli okvir: hrvatske se institucije više toliko ne trse ispuniti uvjete jer Hrvatska je u međuvremenu postala članicom EU-a, što je očevidno bilo značajnom pokretnom silom u podlozi izrade strategije i prvog akcijskog plana.

K tome, nakon parlamentarnih izbora na vlast je došla grupacija koja ni formalno ni deklarativno ne drži do zaštite manjina koliko do etničkog identiteta većine. Tek ćemo vidjeti koliko će Europska komisija i mjerama 'interne' kontrole disciplinirati Hrvatsku, ali iznutra će biti sve važnije da same organizacije Roma te oni koji se zalažu za ravnopravnost navedu državu na odgovornije djelovanje.