Fokus ROMI.HR

Etnička kategorizacija koja je predstavljena u trenutnom ruskom zakonodavstvu je vrlo raznolika, a pojam "nacionalne manjine" je samo jedan od njih. U ruskom zakonodavstvu nema općeprihvaćene definicije pojma "nacionalna manjina", te rusko zakonodavstvo ne pravi razliku među pravnim statusima različitih vrsta manjina (nacionalnih/vjerskih/jezičnih). Štoviše, pojam "nacionalne manjine" ni na koji način nije objašnjen u Ustavu Ruske Federacije (RF), saveznim zakonima ili federalnim jedinicama RF. Pokušaj donošenja Zakona o nacionalnim manjinama koji bi pravno definirao taj pojam napravljen je 1996. godine, ali Državna duma (Donji dom ruskog Parlamenta) odbila je ovaj zakon dvije godine kasnije. Nacrt zakona definirao je nacionalne manjine u Rusiji kao "ruske građane koji imaju trajne nacionalne značajke, vođeni su željom sačuvati i razvijati svoj nacionalni jezik, kulturu, vjeru i tradicije, koji nemaju teritorijalne jedinice na području Ruske Federacije i koji ne spadaju u autohtone narode Rusije". Definicija koja je predložena u nacrtu zakona jasno je davala do znanja da one nacionalne skupine koje imaju svoje teritorijalne jedinice na području Ruske Federacije, ali žive izvan takvih jedinica, ne mogu spadati u kategoriju nacionalnih manjina (na primjer Kareli koji žive izvan Republike Karelije).

Glavni dokument koji definira prava građana Rusije, uključujući pripadnike nacionalnih manjina, je Ustav Ruske Federacije. Ustav jamči poštovanje ljudskih prava bez obzira na spol, rasu, nacionalnost, jezik, podrijetlo, vjersku pripadnost i zabranjuje bilo koji oblik diskriminacije. Članak 26. daje svima slobodu nacionalno se određivati i navoditi svoju nacionalnu pripadnost. Ovaj članak je važan u kontekstu sovjetske prošlosti kada je navođenje nacionalnosti u pasošu bilo obavezno. Ustav takođe daje pravo svim republikama Ruske Federacije (22) određivati službene jezike na svom području i koristiti ih zajedno s ruskim jezikom u republičkim i lokalnim tijelima vlasti, kao i državnim institucijama na području republika. Za razliku od republika, druge federalne jedinice ne mogu određivati svoje službene jezike, ali imaju pravo donositi zakone koji štite prava građana na slobodan izbor jezika komunikacije, odgoja, obrazovanja i kreativnog rada.

U članku 69 navodi se da država štiti kulturni identitet svih naroda i nacionalnih skupina u Rusiji te jamči očuvanje njihove etnokulturne i jezične raznolikosti. Ustav RF niti direktno niti indirektno ne definira Rusku Federaciju kao nacionalnu državu ruskog naroda niti spominje Ruse kao nacionalnu većinu. Prema Ustavu, glavni izvor moći i nositelj suvereniteta je multinacionalni narod Rusije.

Koncept multinacionalnog naroda izaziva sporove u ruskim političkim i znanstvenim krugovima sve od usvajanja Ustava 1993. godine zbog svoje dvosmislenosti i nedostatka općeprihvaćene definicije. U Državnoj strategiji Rusije za etničku politiku do 2025. godine, odnosno glavnom dokumentu koji definira ključne prioritete, ciljeve i načela politike Rusije u području međunacionalnih odnosa. U Dokumentu je pojam “ruska nacija“ stavljen u zagrade, pored izraza “multinacionalni narod“. Strategija definira multinacionalni narod (Rusku naciju) kao “zajednicu slobodnih i ravnopravnih građana Rusije koji imaju različitu etničku, društvenu i drugu pripadnost, te građansku svijest“. Državna strategija Rusije za etničku politiku do 2025. godine je jedini službeni dokument, iako nije pravno obvezujući, koji spominje ulogu ruskog naroda u stvaranju države. Strategija navodi da je “Ruska država stvorena kao jedinstvo naroda u kojem je ruski narod povijesno bio njezina okosnica“.

Godine 2016. na sednici Vijeća za međuetničke odnose, odnosno savjetodavnog tijela koji podnosi izvještaje predsjedniku Rusije i sastoji se od predstavnika ureda predsjednika, ministara, zastupnika Državne dume, predsjednika nacionalnih kulturnih autonomija, predstavnika drugih organizacija koji se bave manjinskim pitanjima, i znanstvenika uključujući stručnjaka za međunacionalne odnose Vladimir Putin je podržao ideju o izradi nacrta federalnog zakona o ruskoj naciji. Međutim, ovaj prijedlog zakona je bio s jedne strane izložen velikoj kritici od strane nacionalnih republika koje su se bojale da će zakon naglasiti dominantnu ulogu ruskog naroda na štetu drugih nacionalnih skupina, dok je nacionalistički dio ruskog društva kritizirao zakon zbog toga što on nije spominjao ujedinjujuću ulogu etničkih Rusa. Konačno, predloženo je da se naziv zakona promijeni u “Načela državne politike prema nacionalnim manjinama“. Komentirajući ovu odluku, šef radne skupine za pripremu nacrta zakona o ruskoj naciji Valerij Tiškov istaknuo je da je "rusko društvo vjerovatno nije spremno podržati koncept jedinstvene nacije koja ujedinjuje sve narode".

Pojam "nacionalne manjine" se izravno spominje u Ustavu u kontekstu diobe vlasti između Federacije i njenih federalnih jedinica. Reguliranje prava nacionalnih manjina je u isključivoj nadležnosti Federacije dok je zaštita prava nacionalnih manjina u zajedničkoj nadležnosti Federacije i federalnih jedinica odnosno sastavnih subjekata.

Ustav RF posebno spominje autohtone malobrojni narode i jamči njihova prava u skladu s općeprihvaćenim načelima i normama međunarodnog prava i međunarodnih ugovora koje je ratificirala Ruska Federacija. Detaljnije se pojam "autohtoni malobrojni narodi" navodi u Federalnom zakonu o jamčenju prava autohtonih malobrojnih naroda. Zakon definira autohtone malobrojne narode kao one koji žive na područjima koja su tradicionalno naseljavali njihovi preci, koji čuvaju tradicionalan način života, gospodarsku djelatnost i zanate, te imaju manje od 50 tisuća pripadnika i koji se osjećaju kao samostalne nacionalne zajednice.

Vlada RF utvrđuje tko su autohtoni narodi i stavlja ih na poseban popis na prijedlog državnih vlasti federalnih jedinica. Jedinstveni nacionalni sastav stanovništva Republike Dagestan daje Republici pravo samostalno popis svojih autohtonih naroda. Taj popis se kasnije dodaje u jedinstveni popis autohtonih malobrojnih naroda RF. Trenutno ovaj popis obuhvaća 47 autohtonih malobrojnih naroda.

Vrlo izazovni klimatski uvjeti koji su doveli jezik i kulturu niza autohtonih naroda u sjevernim dijelovima Rusije na rub izumiranja rezultirali su usvajanjem federalnog zakona O općim načelima organiziranja zajednica autohtonih malobrojnih naroda Sjevera, Sibira i Dalekog Istoka Ruske Federacije. Unatoč važnosti usvajanja ovih zakona, ni jedan od njih ne daje jasan odgovor na pitanje ulaze li autohtoni narodi u kategoriju nacionalnih manjina ili oni imaju poseban pravni status u ruskom zakonodavstvu.

Pitanje nacionalnih manjina je ključno u kontekstu ruskog federalizma.

Rusija je federalna država koja se sastoji od federalnih jedinica od kojih svaka ima jednaka prava i obveze prema Federaciji bez obzira na status (republike, krajevi, oblasti, federalni gradovi, autonomne oblasti i autonomni okruzi). Iako je 26 federalnih jedinica Ruske Federacije dobilo ime po jednoj ili dvijema nacionalnim skupinama koje se obično zovu „naslovnim“ ili „titularnim“, odnosno dominantnim u ukupnom udjelu stanovništva federalne jedinice, niti Ustav niti bilo koji federalni zakon izravno ne spominje etničko načelo izgradnje Federacije. Štoviše, prema Popisu stanovništva iz 2010. godine samo u 9 od 22 republike Ruske Federacije “titularne” nacionalne skupine čine više od 50% stanovništva.

Republika Dagestan je poseban slučaj jer nema jednu ili dvije dominantne nacionalne skupine. Međutim, 6 najvećih po broju autohtonih naroda Dagestana, s populacijom većom od 100 000 ljudi, čine 84% ukupnog stanovništva Republike.

U 12 ostalih republika udio pripadnika nacionalne manjine/na po kojima su republike dobile naziv je manji od 50%. Većinu stanovništva ovih republika čine Rusi.

U autonomnim okruzima i autonomnoj oblasti (Židovska autonomna oblast) prosječan udio pripadnika nacionalne manjine/na po kojima su ove federalne jedinice dobile naziv je još manji i iznosi samo 12,5%. Dakle, iako su ove nacionalne skupine u manjini u “svojim” federalnim jedinicama prema zakonu ne spadaju u kategoriju nacionalnih manjina.

Što se tiče regionalne razine, u ustavima republika i statutima drugih federalnih jedinica se koriste vrlo neodređene formulacije. "Titularne" nacionalne skupine se ili uopće ne spominjaju ili se samoodređenje "titularne" nacionalne skupine spominje uz rezervu da izvor moći pripada cjelokupnom stanovništvu regije. U ustavima niza federalnih jedinica poput Republike Komi i Republike Karelije se posebna uloga "titularne" nacionalne skupine ističe bez referiranja na njihovu političku moć.

Ogromna unutarnja migracija koja je bila uobičajena praksa u Sovjetskom Savezu rezultirala je situacijom da su se pripadnici mnogih naroda našli izvan “svojih” nacionalnih republika nakon raspada Sovjetskog Saveza. Godine 1994. deset država članica Zajednice nezavisnih država (Rusija, Ukrajina, Bjelorusija, Moldavija, Armenija, Gruzija, Azerbejdžan, Kazahija, Kirgizija i Tadžikija) potpisale su Konvenciju o osiguravanju prava pripadnika nacionalnih manjina. Konvencija je definirala nacionalne manjine kao skupine „osoba koje neprestano žive na teritoriji jedne ugovorne stranke i imaju njezino državljanstvo koje se razlikuje od većinskog stanovništva ove ugovorne stranke na temelju nacionalnog podrijetla, jezika, kulture, vjere ili tradicija“. Azerbejdžan i Ukrajina potpisali su Konvenciju uz rezervu o podređenosti odredbi Konvencije domaćem zakonodavstvu.

U Rusiji je Konvencija izazvala široku raspravu. U svom zaključku o Konvenciji, Odbor ruske Državne dume za Zajednicu nezavisnih država (ZND) i odnose sa sunarodnicima istaknuo je da je definicija nacionalnih manjina koja se koristi u Konvenciji u suprotnosti s Ustavom RF koji ne pravi razliku između „većinskog“ i ostalog stanovništva. ... Međutim, glavna zabrinutost odnosila se na doseg Konvencije koja se odnosila samo na one osobe koje su stekle državljanstvo države prebivališta. Priznanje državljanstva kao kriterija koji omogućava biti svrstan u kategoriju nacionalne manjine, bi za Rusiju značilo da će se zakonski lišiti prava na zaštitu sunarodnjaka koji su odlučili da neće uzimati državljanstvo novoosnovanih država ili ga jednostavno nisu mogli dobiti, kao što je u slučajevima Latvije i Estonije ... Predsjednik Rusije je 2003. godine povukao prijedlog zakona iz Državne dume te Rusija nije ratificirala Konvenciju.

Rusija je 1998. godine ratificirala Okvirnu konvenciju Vijeća Europe za zaštitu nacionalnih manjina, koja je jedan od najopsežnijih međunarodnih ugovora osmišljenih za zaštitu prava pripadnika nacionalnih manjina. Prilikom ratifikacije Konvencije Rusija je istaknula da je protiv jednostranog definiranja pojma "nacionalna manjina", koji nije sadržan u Konvenciji, uz rezerve i interpretativne izjave prilikom potpisivanja ili ratifikacije Konvencije od strane bilo koje države potpisnice Konvencije. Prema Rusiji, pokušaji izuzimanja iz područja primjene osoba koje stalno žive na području države koja je stranka Konvencije i koji su ranije imali njezino državljanstvo, ali kojima je državljanstvo bilo proizvoljno oduzeto, u suprotnosti su s ciljevima Konvencije.

Ovaj stav se pojavio kao odgovor na rezervu koju je Estonija koristila prilikom ratifikacije Konvencije u siječnju 1997. godine. Definicija pojma "nacionalna manjina" koju je Estonija priložila de facto opravdala diskriminacijske mjere protiv neestonskog stanovništa, pretežno Rusa i drugih Slavena (prema Popisu stanovništva iz 2000. godine Rusi su činili 30% stanovništva Estonije) i uskraćivala im je temeljna ljudska prava.

Sve u svemu, iz ugla pravne perspektive Rusija ima vrlo razvijen mehanizam institucija i zakona usmjerenih na zaštitu prava nacionalnih manjina. Istovremeno, u ruskom zakonodavstvu još uvijek postoje određena preklapanja i nejasnoća koje je potrebno riješiti. S jedne strane, u Ustavu RF, u saveznim zakonima i zakonima federalnih jedinica RF se koristi pojam „nacionalna manjina“, te postoje utvrđene norme usmjerene na njihovu zaštitu. S druge strane, nijedan od ovih dokumenata ne daje jasnu definiciju pojma „nacionalna manjina“ što daje prostor za različite interpretacije. Istovremeno, u Rusiji žive nacionalne skupine koje su de facto u položaju nacionalnih manjina u "svojim" federalnim jedinicama, ali nisu priznate kao takve. Također nije do kraja jasno ulaze li “titularne” nacionalne skupine u kategoriju nacionalnih manjina ako odluče preseliti se u drugu federalnu jedinicu RF.

Vjerojatno najveći paradoks ruskog pravnog sustava je u tome da on koristi koncept nacionalnih manjina ali pri tome ne priznaje da u Rusiji postoji većinski narod, naime etnički Rusi koji čine 77,7% stanovništva Rusije. To za sobom povlači pitanje: Kakvu državu suvremena Rusija pokušava izgraditi? Čini se da ruska politička elita nastoji primijeniti formulu koja se može nazvati "jedinstvo u raznolikosti", što znači da Rusija na neki način prihvaća američki koncept "Kotla za pretapanje" koji podrazumijeva da se ljudi različitog etničkog podrijetla, vjere i kultura „stapaju“, stvarajući novu naciju. Istovremeno, na zakonodavnoj razini Rusija jamči različitim nacionalnim skupinama pravo na očuvanje i razvoj svoje kulture, vjere, jezika i tradicija, i, štoviše, dodatno naglašava takvu raznolikost. Vrijeme će pokazati hoće li kombinacija ovih pristupa, koji su na prvi pogled u konfliktu, biti uspješna ili će Rusija ipak trebati izabrati jedan od njih.